Op vrijdag 3 januari 1913 kwam op uitnodig- ing van mr. K.P. van der Mandele een aantal belangstellenden bij elkaar in het Notarishuis om te bespreken of de stichting van een tuin- voorstad op de linker Maasoever mogelijk zou zijn. Het denkbeeld van zo’n tuin-voorstad was al eens geopperd in de Gezondheidscommis- sie, het officiële orgaan dat in de gemeente toezag op de uitvoering van de Woningwet die in 1901 was aangenomen. De 33-jarige Van der Mandele (1880-1975) was directeur van de Rotterdamsche Bankvereeniging. Onder de ongeveer 25 belangstellenden bevonden zich dr. D.P. Hoyer, voormalig directeur van de brouwerij Oranjeboombier, A.S. van den Bergh, directeur van Van den Bergh Ltd. (later Unilever), ir. M.G. de Gelder, directeur van de Rotterdamsche Droogdok- Maatschappij (RDM) en H.A. Burgerhout, directeur van de gelijknamige machinefabriek en scheepswerf. Notaris L.J.C.J. van Ravesteyn gaf een toelichting op het initiatief. De onder- grond op Zuid maakte daar lage bouw zonder fundering mogelijk. Op de rechteroever was dat uitgesloten. Het oog was gevallen op een stuk grond tussen de Groene Hilledijk en de Smeetlandse dijk.1

De genodigden waren het snel eens en pakten – op z’n Rotterdams – gelijk door. Op 28 juli werd de oprichtingsakte gepasseerd van de Naamloze Vennootschap Eerste Rotterdamsch Tuindorp met als hoofddoel ‘het stichten en exploiteren van een of meer tuindorpen, bezonderlijk ten behoeve van de minder gegoede bevolkingsklasse’. Van der Mandele werd voorzitter van de Raad van Beheer en Van Ravesteyn ging de Bouwcommissie leiden. Het was van meet af aan de bedoeling om een plan van aanleg te ontwerpen door een ‘bouwkunstenaar buiten het ambtelijk verband der Plaatselijke Werken’. Van der Mandele slaagde erin daarvoor architect H.P. Berlage aan te trekken. Op 5 november was zijn Plan van Aanleg gereed, rond Pasen 1914 werd het ingediend bij de gemeente, waar de behandeling door het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog ernstige vertraging opliep. Pas op 4 mei 1916 stemde de gemeenteraad in met het plan. Daarna ging het bureau Granpré Molière, Verhagen Kok met De Roos & Overeijnder woningbouw- plannen ontwerpen.

Hoogtijdagen van de particuliere sociale woningbouw
De oprichting van ‘Vreewijk’ (17) illustreert hoe een eeuw geleden de verhoudingen in de sociale woningbouw lagen. Een kleine groep hervormingsgezinde particulieren uit de sociale bovenlaag maakte zich druk om de woningtoestand van de arbeidende klasse. De staat, in dit geval de gemeente Rotterdam, was passief, een houding die nauwelijks verschilde van die rond 1850. Toen vond bijna niemand dat de rijksoverheid of een gemeen- te zich zou moeten bezighouden met wonen of woningbouw. Verkrotting en erbarmelijke woonomstandigheden als gevolg van bittere armoede werden wel opgemerkt, maar de oplossing werd als een zaak van particulier initiatief gezien. Dat veranderde tegen 1900 met de indiening van de Woningwet door het kabinet-Pierson (1897-1901). De wet was een reactie op de groeicrisis als gevolg van de industriële en hygiënische revolutie en maakte van de woonvoorziening een staatszaak en een gemeentetaak. Maar niet in Rotterdam, nog niet.

De stad telde destijds beruchte krotten- buurten en gangen nabij de Baan, de Zandstraat en het Oostplein. Het krotten- vraagstuk en de kwalitatief matige, maar relatief dure nieuwbouw zetten Rotterdamse notabelen ertoe ‘maatschappijen voor werkmanswoningen’ te stichten om wel goede en betaalbare woningen te bouwen voor de arbeidende klasse. De bekende bankier Marten Mees (1828-1917) was ermee begonnen. In 1868 richtte hij de Eerste Maatschappij voor Burgerwoningen op die 170 woningen bouwde in Crooswijk, een project dat voortdurend problemen op- leverde. Pas in 1891 nam kandidaat-notaris Louis van Ravesteyn (1867-1949) de draad weer op met de oprichting van de Bouwmaatschappij ‘Rotterdam’ met als doel: ‘Het aankopen van bouwterreinen in of in de onmiddellijke nabijheid van Rotterdam en het daarop stichten of doen stichten en in exploitatie brengen van geschikte woningen voor de burgerstand (systeem vrije huisjes).’ De onderneming bouwde 75 woningen tussen de Hilledijk en de Paul Krugerstraat, met als nieuwigheid inpandige privaten. Dat was precies wat de particuliere vennootschappen beoogden: eengezinswoningen in plaats van de revolutiebouw, de duizenden etagewoningen (alkoofwoningen) in de nieuwe stadswijken Oude Noorden (11), Oude Westen, Middelland, Feijenoord, Afrikaander- wijk.

De notabelen waren niet uit op alternatieven voor ontbrekend overheidsinitiatief, maar voor de commerciële, marktgerichte revolutiebouw. Zij bouwden betere woningen met goede plattegronden, spouwmuren, inpandige toiletten, ventilatie in alle vertrek- ken en startten het woonmaatschappelijk werk. Modern woningbeheer werd toegepast door industriële organisatie, beheer- en financieringsmethoden met de kostprijshuur als uitgangspunt voor de exploitatie.
‘Vreewijk’ was de apotheose van een tijdvak waarin tussen de tien en vijftien vennoot- schappen en coöperaties zijn opgericht. De meeste bleven steken na de bouw van enkele tientallen woningen. Alleen de Maatschappij voor Volkswoningen (1909) en de Maatschap- pij Vreewijk konden doorgroeien omdat ze de status van toegelaten instelling op grond van de Woningwet hadden verworven. Vreewijk werd verreweg de grootste en telde in 1930 al 3.000 woningen. Het maatschappelijk kapitaal van het Eerste Rotterdamsch Tuindorp was met ƒ 500.000 bijna tien keer groter dan van de kleine vennootschappen. Behalve particu- lieren kochten ook ondernemingen als de Hol- land-Amerika Lijn en de Graan Elevator Maat- schappij aandelen. Zij hadden belang bij een goede woonwijk op Zuid voor hun werkne- mers. Om op grote schaal te gaan bouwen waren subsidies en voorschotten nodig, daarom stichtte het Eerste Rotterdamsch Tuin- dorp in 1916 als dochtermaatschappij de N.V. Maatschappij voor Volkshuisvesting ‘Vreewijk’, een toegelaten instelling waarvan ‘Tuindorp’ alle aandelen bezat en waarvoor het optrad als bouwheer met een eigen bouwbedrijf.

Wie waren deze woninghervormers, zoals ze te boek staan? Wat dreef hen? Niet een ambtenaar of politicus, maar notaris Van Ravesteyn was voor 1940 de belangrijkste en meest deskundige volkshuisvester van de stad. Hij had de tuinsteden in Engeland bezocht en in Rotterdam was er geen initiatief waarin hij niet werd betrokken, zelfs geen overheidsinitiatief. Voor de eerste gemeentelijke woningbouw nam niet een wethouder of het college van B en W het initiatief, maar het raadslid Th.P. Löhnis, machinefabrikant op Feijenoord. Hij was begaan met de sterk oplopende woningnood en betrok onmiddellijk Van Ravesteyn in het zogenaamde ‘1000-woningenplan’ (1917). De notaris ging zelf schetsen, een architect werkte zijn tekeningen uit en de gemeenteraad besliste in 1918 tot oprichting van de Stichting tot Beheer van Gemeentewoningen waarvan Van Ravesteyn de eerste voorzitter werd. Woninghervorming maakte deel uit van een bredere hervormingsdrang. Van der Mandele stichtte culturele verenigingen, de wijnkoopman G.A.M. de Bruijn was een gedreven hervormer van de jeugdreclassering en richtte samen met Van Ravesteyn de Maatschappij voor Volkswoningen op. De invloedrijke bankier George Hintzen was hervormer van de Rotterdamse armenzorg. Hij riep in 1895 de NV Maatschappij voor Werkmanswoningen Feijenoord in het leven, die 96 woningen aan de Eerste en Tweede Stampioendwarsstraat bouwde. Hintzen vertegenwoordigde het oud-liberale gedachtegoed dat grondspeculatie verwierp en goede woningen als een voorwaarde voor een ‘richtige’ levenswijze beschouwde.2 Een tweede motief vormde het verantwoordelijk burgerschap als onderdeel van de liberale leer: de beschikbaarstelling van financieel en sociaal kapitaal (kennis en organisatievermogen) aan groepen in de samenleving die niet op eigen kracht wisten te emanciperen.

Ook eigenbelang was in het spel. Mees maakte geen geheim van zijn vrees voor een revolutie indien de arme bevolkingsklasse ver in welvaart zou achterblijven. De Gelder, directeur van de RDM, stichtte in 1913 de fabriekskolonie Heijplaat (18), omdat de ver buiten de stad gelegen werf anders geen (Engelse) vakspecialisten kon aantrekken. Door de geïsoleerde ligging woonde er een sociaal gemengde bevolking, van machine- bankwerker tot ingenieur en onderwijzer. Het ideaal van sociale menging maakte deel uit van de oorspronkelijke tuinstadgedachte en werd ook in andere fabrieks- en tuindorpen in ons land nagestreefd, bijvoorbeeld ’t Lansink dat de gebroeders Stork in Hengelo hebben gesticht, ook in diezelfde tijd.3

Ordening, beleid en stadsplanning

De ontstaansgeschiedenis van Tuindorp Vreewijk laat iets zien van de toenmalige verhoudingen tussen het particuliere en het publieke domein. Het ene actief handelend, het andere passief toelatend. Ordening wordt het genoemd, de verdeling van taken, verant- woordelijkheden en bevoegdheden tussen beide domeinen die is vastgelegd in wetge- ving. In het particuliere domein heerst het privaatrecht dat bevoegdheden toekent aan een grondeigenaar of een hypotheekhouder. De overheid werkt met zowel publiekrechte- lijke (onteigening, vaststelling van plannen, verlening of weigering van vergunningen e.d.) als privaatrechtelijke middelen (aankoop en verkoop van grond of uitgifte door verhuur of erfpacht).

Door de vele betrokken partijen zijn bouwprocessen vaak weinig inzichtelijk. Daar komt nog iets bij: het beleid ofwel sturing. Binnen de patronen van taken en bevoegd- heden heerst doorgaans grote beleidsvrijheid voor zowel particulieren als overheidslichamen. Beleid is de keuze om dingen aan te pakken of dat juist na te laten, passief te blijven of actief te handelen om bijvoorbeeld een woningtekort op te heffen. Beleid heeft iets vluchtigs, reageert op praktische situaties of veranderende opvattingen. Een ordening verandert langzaam, schoksgewijs en dikwijls als reactie op een misstand of een crisis. En aan crises heeft de geschiedenis geen gebrek.

De eerste crisis waarmee Rotterdam als moderne stad te kampen kreeg was een groei- crisis. De stad is nooit sneller gegroeid dan tussen 1870 en 1914, van 120.000 naar 460.000 inwoners. Bijna 60% kwam voor rekening van het geboorteoverschot dat door het dalende sterftecijfer enorm toenam, de rest was een migratieoverschot: de boerengolf. De Nieuwe Waterweg (1872) werd de hartslagader van de economische groei, precies op tijd klaar voor de aanzwellende goederenstromen van en naar het Ruhrgebied.

Particuliere grondeigenaren, aannemers en woningspeculanten zaten vol bouwplannen om de nieuwe Rotterdammers onderdak te verschaffen. En hoewel er geen enkele wette- lijke verplichting bestond, stelde het gemeentebestuur toch stadsplannen vast om de investeringen in havenuitbreidingen, nieuwe stadswijken en nieuwe hoofdverbindingen op elkaar af te stemmen. Tussen 1880 en 1910 was Gerrit Jan de Jongh directeur van Gemeentewerken. Hij ontwierp grote havenplannen en stadsplannen voor Rotterdam-West (1883), het Algemeen Uitbreidingsplan (1903) en Rotter- dam-Noord (1910). De Jongh vond dat de gemeente in haar plannen de hoofdlijnen van de gewenste ontwikkeling moest bepalen: de verkeerstechnische infrastructuur, de waterhuishouding, riolerings- en waterleidingnetten. Om een goede hoofdstructuur te verkrijgen zouden grondaankopen en/of onteigening op grote schaal onontbeerlijk zijn, maar het gemeentebestuur voelde daar niets voor. Onteigening par zône, zoals het heette, was omslachtig en bood weinig kans van slagen, omdat de regering en het parlement zich vrij strikt bepaalden tot onteigening van alleen die percelen die nodig waren voor het alge- meen belang: een ziekenhuis, een weg, kanaal of spoorlijn.4

In het tijdperk De Jongh is de karakteris- tieke stedenbouwkundige structuur van de Rotterdamse woonwijken ontstaan. De stads- boulevards en de singels werden gouden en zilveren linten (o.a. Lange Hilleweg, Henegou- werlaan, Mathenesserlaan, Heemraadssingel), met daartussen de plakken revolutiebouw. Deze wooneilanden werden volgebouwd door meest kleine aannemers en grondexploitan- ten. In de ordening van toen beschikte de gemeente alleen over de Bouwverordening om dat allemaal te controleren. Volgens de Bouwverordening van 1883 mocht ‘niemand anders dan binnen of in de vastgestelde rooijingen bouwen’.5 Woningen moesten voortaan ook aangesloten worden op het rioolstelsel. Om onteigening te omzeilen, greep De Jongh naar privaatrechtelijke middel- en om grondexploitanten tot onderlinge afstemming van hun bouwplannen te dwing- en: (1) door als gemeente zelf her en der sleutelpercelen aan te kopen waarmee zij verbindingen tussen afzonderlijke plannen kon afdwingen en (2) door de bouwplannen die niet aan de Bouwverordening voldeden domweg niet aan te sluiten op het riool- en waterleidingnet. Daardoor dreigde de exploi- tant met onverhuurbare woningen te blijven zitten.6

Dit sluwe optreden was tamelijk succesvol. En de gemeente verdiende ook nog extra geld door zelf de straten voor de grondexploitan- ten aan te leggen. Die voelden zich daartoe min of meer gedwongen, want als een straat niet voldeed aan de gestelde eisen, nam de gemeente die niet over. Stadsontwikkeling was dus een onderneming om winst te maken, al voor het tijdvak De Jongh. De exploitatierekening van het Waterproject van Rose (Noordsingel, Crooswijksesingel en Westersingel) werd in 1877 afgesloten met een winst van bijna 750.000 gulden.7 De winst kwam uit de verkoop van de bouwgrond langs deze singels die voor dat doel waren vorm- gegeven door de bekende architecten, vader en zoon J.D en L.P. Zocher.

Het was een kwestie van beleid dat het gemeentebestuur de Bouwverordening maar matig handhaafde. Van het verbod op alkoof- woningen van 1883 werd systematisch vrijstel- ling verleend. De ruim 12.000 tussen 1896 en 1900 gebouwde woningen waren vrijwel allemaal van het type voor-tussen-achter, alkoofwoningen met drie slaapplaatsen, twee in blinde alkoven tussen de voor- en de achter- kamer, de derde in het voorportaal (14).8 Pas in 1921, na een politieke crisis, werden geen vergunningen meer voor alkoofwoningen afgegeven. Als vrije beneden- en bovenwoningen in panden met twee verdiepingen waren de alkoofwoningen afgestemd op de vraag van de veelal van het platteland afkomstige bewoners die niet graag in hoge bovenwoningen trokken.9 Voor de aannemers was dit type aantrekkelijk vanwege de kortere bouwtijd en lagere kapitaals- en hypotheeklasten, ook omdat zij op hun beurt werden uitgeknepen door de hypotheekverschaffers.10 Dit werkte geknoei in de hand: minder heipalen in de grond dan de bouwtekening voorschreef, inferieure mortel en waterachtig schilderwerk dat na een paar regenbuien was opgelost.

Een nieuwe ordening: de Woningwet 1901

In wezen was de Woningwet een reactie op de groeicrisis. Het probleem schuilde in het onver- mogen van de kleine vennootschappen om voldoende te bouwen voor de enorme vraag. Hun crowdfunding was te beperkt en te afhan- kelijk van lokaal beschikbaar particulier kapitaal. Dat moest anders. En het werd anders op twee fronten: de stedenbouw en de woningbouw. Grote en snel groeiende gemeenten werden verplicht om uitbreidings- plannen vast te stellen en de toegelaten instelling werd in het leven geroepen. Dat wilde zeggen: toegelaten tot de kapitaalmarkt en uitsluitend dienstbaar aan de volkshuisvest- ing en daarom gerechtigd tot het aanvragen van voorschotten (leningen) en bijdragen (subsidies). De Woningwet was een liberale wet die het particulier initiatief voorop bleef stellen, maar dat minder afhankelijk maakte van toevallig aanwezig kapitaal. De wet beoogde geen woningbouw door de overheid, maar wilde bouwinitiatieven van verenigingen makkelijker maken door verschaffing van kapitaal en subsidie.

Gemeentelijke woningbouw met behulp van voorschotten en subsidies was overigens niet verboden, maar was verder een kwestie van lokaal beleid. Zoals gememoreerd zette de ernstige crisis 1914-1918 de gemeente Rotterdam ertoe om met voorschotten en subsidies het ‘1.000-woningenplan’ uit te voeren. Overal in het land fungeerde deze crisis als katalysator voor serieuze toepassing van de Woningwet.

Ordening en regeling volgens de Woningwet van 1901

STEDENBOUW

• Verplichting tot vaststelling van een bouwverordening. • Minimumafstand tussen woningen en andere gebouwwen, bouwhoogtes en rooilijnen.
• Verbod om zonder vergunning te bouwen.
• Verplichting tot vaststelling uitbreidingsplannen in gemeenten van meer dan 10.000 inwoners, die voor de naaste toekomst straten, pleinen en grachten vastleggen.
• Sterke verruiming van de mogelijkheid tot onteigening in het belang der volkshuisvesting (stadsuitbreiding, krotopruiming).

VOLKSHUISVESTING

• Art. 1: ‘De Volkshuisvesting is een voorwerp van aanhoudende zorg der gemeentebesturen’, waarbij gemeenten:
• verplicht werden woningen onbewoonbaar te verklaren na advies van de plaatselijke gezondheidscommissie.
• de Bouwpolitie en het (nieuwe) Woningtoezicht contro- letaken gingen uitoefenen.
• het recht kregen om krotten onbewoonbaar te verkla- ren, dan wel te ontruimen of slopen.
• het recht kregen woningeigenaren aan te schrijven tot onderhoud.

SUBSIDIËRING

• Voorschotten en bijdragen konden worden verleend aan verenigingen die ‘uitsluitend in het belang der volkshuisvesting werkzaam zijn’ en als zodanig bij Koninklijk Besluit zijn toegelaten, waarbij:
• Voorschotten rentedragend zijn; de rentevoet te bepalen door de gemeenteraad, af te lossen door annuïteiten. Voorschotten waren hoofdzakelijk bedoeld voor krotopruiming en vervangende nieuw- bouw ten laste van het rijk. Bij een lening van ƒ 100.000,- à 2,5% nam het rijk 4,5 – 2,5 : 2 = 1% tot zijn last, de gemeente evenzo plus de 2,5% die haar werden terugbetaald.
• Bijdragen voor de helft ten laste kwamen van de gemeente en voor de helft voor het rijk. Berekend was dat het rijk met een jaarlijkse uitgave van ƒ 15.000 niet minder dan ƒ 1 miljoen aan particuliere investeringen door woningbouwverenigingen zou opwekken. Een mogelijkheid die na veertig jaar terug zou keren volgens het revolving fund-beginsel van de wet.

Het financiële bouwwerk van de wet is ontworpen door minister-president prof. dr. Nicolaas Gerard Pierson, een man van veel besognes: bankier, minister van Financiën, president van De Nederlandsche Bank, Tweede Kamerlid, econoom van internationaal aanzien.

Na 1920 is geprobeerd zoveel mogelijk terug te keren naar ‘normale’ marktverhoudingen, woningbouw door particulier initiatief. Daar kwam ook steun voor. Het Middenstands- besluit 1919 stelde een bedrag ineens beschikbaar voor middenstandswoningen, op voorwaarde dat een deel van de batige saldi van de exploitatie zou terugvloeien naar de rijkskassen. Het Premiebesluit 1920 stelde voor woningen tot een bepaalde bouwsom zowel een premie beschikbaar als voorschot- ten onder hypothecair verband.11

Rotterdamse experimenten

En weer kwam er een crisis, de Grote Depressie van de jaren dertig. Door een stevige daling van de bouwkosten (bouwmateri- alen, dalende lonen en dalende grondprijzen door elkaar beconcurrerende gemeenten) had deze niet eens veel invloed op de omvang van de woningbouwproductie, wel op de samen- stelling. In het decennium 1930 werden in Nederland 420.300 nieuwe woningen gebouwd, maar 5% minder dan in het decennium 1920. Het aandeel gemeentelijke woningbouw kromp echter van 21% naar nog geen 3% en dat van de toegelaten instellingen van 9,7 naar 7,4%. Ook de gemeente Rotterdam lette voornamelijk op haar financiële risico’s en verkocht bouwgrond liever aan particuliere ontwikkelaars dan aan woningbouwverenigingen – dan hoefde ze niet ook nog eens voor voorschotten en subsidies op te draaien.12 Al met al hebben de toegelaten instellingen (10.300 woningen) en de gemeente (9.900) tot 1940 maar een beperkt deel (12,5%) gebouwd van de 105.000 woningen die tussen 1896 en 1939 tot stand kwamen.

Dankzij de sterk gedaalde bouwkosten bracht de Grote Depressie ruime midden- standswoningen in nieuwe tuinwijken tot stand, zoals het Molenlaankwartier en Tuinstad Schiebroek in de randgemeenten Schiebroek en Hillegersberg die in 1941 bij de stad zijn gevoegd. In de Bergpolder (Maatschappij voor Volkswoningen) en Blijdorp (30, particuliere bouw) verrezen nieuwe typen van etagewoningen, flats met een eigen ontsluit- ing in een rustige architectuur. In 1933 kon Volkswoningen na jarenlange onderhandelingen over de grondprijs 282 woningen en 31 ‘verblijven voor alleenstaande werkende vrouwen’ in de Bergpolder gaan bouwen. Van Ravesteyn wilde alle woningen uitrusten met centrale verwarming, maar na veel geharrewar lukte dat alleen voor de alleenstaande vrouwen en ouderen. Nieuwe bouwplannen van Volkswoningen en andere corporaties werden getorpedeerd door een crisismaatregel van de regering: de corporaties moesten de batige saldi op complexen waarvoor subsi- die was verkregen terugbetalen. Daardoor konden zij deze saldi niet meer in nieuwe woningcomplexen investeren.13 Zo werd Piersons revolving fund de nek omgedraaid. Uit een oogpunt van ordening was dat het – zo goed als vergeten – einde van de zelfstandigheid van de woningcorporatie als particuliere onderneming. Die zelfstandigheid is ook niet meer teruggegeven, ook niet in 1995, toen bij alle retoriek over verzelfstandig- ing het meest essentiële element aan de bedrijfsvoering is onthouden: de huurbepaling.

Een Rotterdamse bijzonderheid van het interbellum is de reeks van kleinschalige initiatieven en experimenten tot vernieuwing van de woningbouw, opnieuw voornamelijk uitgaande van particuliere ondernemingen en ditmaal ook van de gemeente. In 1919 ontwierp de jonge architect M. Brinkman in opdracht van de Gemeentelijke Woningdienst, sterk gesteund door directeur ir A. Plate, aan de Justus van Effenstraat in Spangen (21) een bijzonder bouwblok met bovenstraten (galerijen), stortkokers, goederenliftjes en gemeenschappelijke voorzieningen. In 1928 ontwierp J.J.P. Oud voor de Gemeentelijke Woningdienst de Kiefhoek (27), verstopt in een hoekje tussen de Hillevliet en Lange Hilleweg. Het witte buurtje is samen met de tweelingbuurt in Hoek van Holland een beeld- merk geworden van het Nieuwe Bouwen 1920-1940. Het oorspronkelijke doel, toepassing van een industriële bouwwijze (betonbouw), is wegens geldgebrek ingeleverd voor baksteenbouw met pleisterwerk. Ook het oorspronkelijke plan om de Kiefhoek tot een groot Tuindorp uit te bouwen, kwam niet van de grond.

Gestimuleerd door wethouder A. Heijkoop van Sociale Belangen, liet de Gemeentelijke Woningdienst betonwoningen bouwen door de Duitse firma Paul Kossel & Co. en door de N.V. Internationaal Gewapend Beton-Bouw (IGB), waarvan de naam van directeur Stulemeijer is vereeuwigd in twee woning- complexen (22).14 In totaal zijn 1.300 woningen in betonbouw uitgevoerd, inclusief 30 woningen in korrelbeton aan de Lange Hilleweg door de kleine particuliere NV Volkswoningbouw Rotterdam van Plate (ondertussen directeur van de Scheepvaart- Vereeniging Zuid) en architect ir. W. van Tijen. Plate en Van Tijen zetten hun streven naar moderne woningbouw door met de Bergpolderflat (31)in staalskeletbouw en de Kralingse Plaslaanflat met een betonskelet. Met Brink- man, Van der Vlugt en Maaskant ontwikkelde Van Tijen voor eigen rekening en risico de Parklaanflat (29).

De experimenten gedijden in het liberale politieke klimaat, waarin, in tegenstelling tot bijvoorbeeld Amsterdam, het gemeentebestuur niet taalde naar een grote greep op de woningbouw. En ook niet naar nauwe samen- werking met de woningbouwverenigingen die in Amsterdam vanzelfsprekend leek. Het stadsbeeld van deze periode is nog het meest gestempeld door ir. J.H. van den Broek. Met de façades voor gerieflijke Rotterdamse etage- woningen gaf hij aan de Walenburgerweg, de Schiekade en de Breitnerstraat e.o. de nieuwe stad een eigen gezicht.

Wederopbouw en herstel

Tijdens de Tweede wereldoorlog zijn 27.500 woningen verwoest. Herstel en wederopbouw waren zo omvangrijk en de (geld)middelen zo schaars, dat na de bevrijding de ordening van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden daaraan werd aangepast. Rotterdam wist bijna niet waar te beginnen, maar de nationale prioriteiten waren duidelijk, ingefluisterd door het in 1946 opgerichte Centraal Planbureau onder leiding van prof.dr. Jan Tinbergen, die in 1969 de eerste Nobelprijs voor de economie kreeg. Eerst moesten de havens en industrieën worden hersteld, daarna winkels en kantoren, als laatste was de woningbouw aan de beurt. Tot 1965 werden bouwmaterialen en arbeidskrachten op nationaal niveau strikt toegewezen en konden extra woningen (contingenten) worden toegewezen wanneer er efficiënt werd gebouwd door de toepassing van industriële bouwmethodes.

De Centrale Directie van de Wederopbouw en Volkshuisvesting, machtig onderdeel van het Ministerie van Wederopbouw en Volks- huisvesting, stond aan het hoofd van een geoliede bouwmachinerie. De rijksoverheid was de enige instantie die geld had om de woningbouw te financieren en als altijd het goedkoopst, tegen de laagste rente, geld kon lenen op de kapitaalmarkt. In Den Haag werd alles op elkaar afgestemd, ruimtelijke ordening en stadsontwikkeling, woningbouw, de financiering en de woningdistributie. Woning- bouwverenigingen, al voor 1940 van hun zelfstandigheid beroofd, werden in een feodale knechtenrol gedwongen. Deze nieuwe ordening was meteen zichtbaar in de aard en de omvang van de woningbouwproductie. Tussen 1950 en 1970 bouwden de Rotterdamse woningbouwcorporaties 44.000 woningen, ruim vier keer zoveel als de hele periode voor 1940. Van de totale woningbouw was 52% een woningwetwoning.15 Daarmee liep Rotterdam in de pas met de nationale bouwproductie: 1,6 miljoen woningen (1950- 1970), waarvan 50% woningwetwoningen (tegen 20% in de periode 1920-1940).

De bouwstop in de oorlogsjaren was onder meer gebruikt om te studeren op de woning- bouw, efficiëntere plattegronden, industrieel bouwen. Dat resulteerde onder meer in centrale Voorschriften en Wenken met aanwijzingen voor plattegronden en opper- vlaktes. Het in 1948 op initiatief van de Bond van Nederlandse Architecten (BNA) opgerichte Bouwcentrum vervulde een belangrijke rol in de voorlichting en documentatie. Eigen- lijk vanzelfsprekend werd het gevestigd in Rotterdam, wederopbouwstad bij uitstek, vanuit heel Nederland bereikbaar tegenover het Centraal Station. Het Bouwcentrum fungeerde als centraal laboratorium voor de nieuwbouw met een eigen weekblad, waar op schaal 1:1 keukens, kamers, badkamers, ja hele woningen konden worden geëxposeerd en alle technische snufjes die daarbij kwamen kijken. De vooroorlogse experimenten met industrieel bouwen werden op grotere schaal voortgezet, onder meer in de wijk Overschie. ERA-Bouw, in 1964 opgericht als onderdeel van het bouwbedrijf J.P. van Eesteren, ontwikkelde een tunnelgietbouwsysteem dat de bouwtijd sterk bekortte (66).

Vernieuwing van de woningbouw maakte deel uit van vernieuwing van de stedenbouw. Ook daarop was gestudeerd, wat onder meer resulteerde in de wijkgedachte als grondslag voor de verstedelijking. De Commissie Bos (voorzitter ir. Alexander Bos, directeur van de dienst van Volkshuisvesting) propageerde de wijkgedachte in haar boek De stad der toekomst, de toekomst der stad (1946). Het kwam erop neer dat de stad geleed dient te worden in afzonderlijke, herkenbare wijken, waarmee wijkbewoners zich kunnen identificeren. Wijken die over eigen commerciële en sociale en culturele voorzieningen (zelfs een dependance van museum Boijmans) beschikken, intern geleed in een duidelijke structuur van buurt met eigen buurcentra en een wijkcentrum aan de top, en met een eigen wijkbestuur. Over eigen werkgelegenheid werd wel gerept, maar lang niet zo krachtig als in de aangehaalde buitenlandse voor- beelden voor de wijkgedachte. Een van de inspiratiebronnen die de Commissie Bos uitdrukkelijk noemde was Vreewijk, een organische wijk, dat wil zeggen intern samen- hangend, met afgestemde voorzieningen, herkenbaar en extern goed verbonden met de stad.

Zuidwijk en Pendrecht werden als eerste volgens deze nieuwe opvattingen gebouwd. De functies wonen en groen zijn er geïntegreerd en doorregen met verkeersvrije paden naar de scholen. Voor Zuidwijk werd een nieuwe woningstichting Zuidwijk in het leven geroepen, met daaraan gelieerd de Stichting Tuinstad Zuidwijk voor het sociaal-cultureel werk. Ook voor Pendrecht werd een nieuwe woningcorporatie opgericht, maar een vereniging met leden, Onze Woongemeenschap. De naam verwijst naar het ideaal van de stadswijk als sociaal-ruimtelijke eenheid.

Een nieuw hart voor de stad

Het Duitse bombardement van 14 mei 1940 verwoestte het hele stadscentrum. De wederopbouw daarvan is een apart hoofdstuk in de geschiedenis van de stedenbouw, in ons land en daarbuiten, omdat vrijwel meteen is besloten een compleet nieuw centrum met een moderne functionele stadsplattegrond op te bouwen. Dat gebeurde in twee fasen van planvorming die zijn vernoemd naar de hoofdontwerpers: plan-Witteveen en plan-Van Traa. De verschillen tussen het meer op stedenbouwkundige vormgeving gerichte plan-Witteveen en het zuiver functionele plan- VanTraa zijn onder meer door Wagenaar uitvoerig belicht.16

De vooroorlogse jaren hadden uitgewezen dat het stadscentrum een kookpot van verdringing was. Economisch sterke functies prijsden de zwakke (wonen, kleine ambachten, veelal oude fabriekjes) er letterlijk uit: een proces dat al voor 1900 bekend stond als cityvorming. Verschil in grondproductiviteit, uitgedrukt in grondprijzen en opbrengsten per m2 per jaar is de motor van dit proces. Daarbij kampte de benauwde binnenstad ook met voortdurend vastlopend verkeer. Cityvorming, algemeen opgevat als een ‘natuurlijk’ economisch proces van de moderne tijd, liep gevaar door toenemende onbereikbaarheid. Dat moest in de nieuwe stad voorkomen worden door een efficiënte inrichting voor het verkeer en het zakenleven. Dit was in 1944/’45 uitgedacht door een groep uit de notabele Club Rotterdam onder leiding van Cees van der Leeuw, directeur van Van Nelle, die op dezelfde manier naar een stadsplattegrond keek als naar de plattegrond van zijn prachtige fabriek (1927): een vrije plattegrond als flexibel in te richten ruimte voor uiteenlopend gebruik.17 Het werk van deze groep resulteerde in het Basisplan Herbouw Binnenstad Rotterdam (1946) dat door de gemeenteraad is vastgesteld.

Het Basisplan is om verschillende redenen van betekenis geweest voor de woningbouw. In de eerste plaats is in vergelijking met de toestand van voor het bombardement de bebouwde oppervlakte van de binnenstad aanzienlijk teruggebracht, van 55% naar 31%. Gelet op de voorrang voor de cityfuncties moest dat wel ten koste gaan van de woonfunctie en de industrie. De industrie werd van de kaart gepoetst en de woonfunctie met 60% gekort. Van de 25.000 woningen (waaronder tamelijk wat krotwoningen) kon dus een groot deel niet herbouwd worden in de binnenstad. Wat wel herbouwd werd, werd geconcentreerd in zones zoals alle functies in het Basisplan werden gezoneerd: winkels, markt, kantoren, watertransportbedrijven e.d. De omslag van de oorspronkelijk naar de moderne stadsplattegrond was alleen moge- lijk door een grootscheepse herverkaveling van het grondbezit, een stedelijke ruilverkavel- ing zoals die nooit vertoond was, en sindsdien niet meer herhaald is.18

De woonfunctie was voornamelijk in het oostelijk (Veemarkt/Warande) deel gedacht en deels boven winkels. Later zijn daar plukken zoals de Lijnbaanflats bijgekomen. De toekomstige woningbouw was modern gedacht, blijkt uit een tentoonstelling en publicatie van de eerder genoemde NV Volkswoningbouw Rotterdam: Woonmogelijkheden in het nieuwe Rotterdam door Van Tijen en Maaskant en Brinkman en Van den Broek.19 De studie is van groot belang geweest voor de ontwikkeling van de moderne woningbouw na de bevrijd- ing. De NV Volkswoningbouw Rotterdam ontwierp ook een plan voor Zuidwijk (1948), waarvan de Horstenbuurt in semi-industriële bouw naar een ontwerp van Van Tijen is uitgevoerd. In 1995 is deze buurt met o.a. duplexwoningen afgebroken en vervangen.

Het project ‘Wereldhaven’ (37, Herman Robbersstraat e.o.), 500 woningen in de stro- kenbouw aan de Warande, was een van de wederopbouwprojecten, nog net gebouwd voor de bouwstop van 1942. Het zijn sobere portieketagewoningen naar een ontwerp van Jan Wils in opdracht van de N.V. Maatschappij tot Exploitatie van Onroerende Goederen ‘Wereldhaven’. Dit was arbeiderswoningbouw door een particuliere onderneming. Ook de overige woningbouw in de binnenstad is door particulier initiatief tot stand gekomen. Illustratief daarvoor is het grote complex Lijnbaanflats (48) uit 1955, sinds 2010 aan- gewezen als rijksmonument. Acht van de tien flatgebouwen zijn volgens het oorspronkelijke stedenbouwkundig plan van Van den Broek en Bakema (1950) rond groene hoven gegroepeerd, de derde hof is in 1970 bebouwd met een parkeergarage. De flats zijn in particuliere opdracht gebouwd door onder meer het Onderlinge Levensverzekeringgenootschap ‘de Olveh’, het Philips Beambten Pensioen- fonds en de N.V. Nederlandsch-Indische Levensverzekering- en Lijfrente-Maatschappij (Nillmij). Het stadscentrum werd het investeringsdomein van institutionele beleggers en projectontwikkelaars. De betekenis van het Basis- plan lag ook in de flexibele juridische opzet en de daarmee gepaard gaande mogelijkheden tot soepele aanpassing naar gelang verander- ende beleidsdoelen. Toen in 1974 een nieuwe wind ging waaien in het stadhuis, daalde de neerslag daarvan ook in de binnenstad neer. Die moest veel levendiger worden en dat betekende veel meer mensen in veel meer woningen. Terugkijkend zijn daarin twee fasen te onderscheiden: middelhoogbouw (Leuvehaven, Churchillplein e.d.) in de jaren tachtig en hoogbouw na 1995. In 2014 telde het stadscentrum (de wijken Cool en Stadsdriehoek) ruim 11.600 woningen, tegen 5.600 woningen in 1979. Ook hier is sprake van woningbouw als beleggingsobject en/of als particuliere projectontwikkeling, zoals het Leuvehaven- complex: 382 woningen door ACL (ERA/Dura) in samenwerking met Polyzathe BV. Een voor- beeld van hoogbouw uit de tweede fase is het complex Hoge Heren (2001) aan de Gedemp- te Zalmhaven, een belegging van het Alge- meen Burgerlijk Pensioenfonds onder beheer van Vesteda, een vastgoedgoedbeheermaatschappij.

Een gewone wijk voor gewone mensen

Rond 1970 brak in Nederland een nieuwe fase in de stedenbouw en de woningbouw aan, de stadsvernieuwing. Dit keer niet als gevolg van een economische crisis, maar van een kwaliteitscrisis in grote delen van de vooroorlogse delen van de woningvoorraad. En eigenlijk ook van een crisis in het denken over de verdere inrichting van de stad die begon te lijden onder de uittocht van de middenklasse naar nieuwe groeikernen zoals Ridderkerk, Capelle aan den IJssel, later ook Spijkenisse. Behalve het puur kwantitatieve gebrek aan woningen, speelde ook de aard van de woningbouw. De welvaartsgroei die na 1960 behoorlijk aantrok, deed mensen meer en meer omzien naar eengezinswoningen. En die werden heel weinig gebouwd in de stad. In 1970 was maar 14% van de totale woningvoorraad een eengezinswoning.

Het slechtst eraan toe waren de eind negentiende-eeuwse wijken, het Oude Westen, Oude Noorden, Afrikaanderwijk, Feijenoord en Katendrecht. In die wijken was ook een grondige verandering van de sociale structuur op gang gekomen. De ‘familie doorsnee’, het standaardgezin met twee kinderen, vertrok naar de randgemeenten en wie kwamen er voor terug? Alleenstaanden, samenwoners, studenten, gastarbeiders op pension, later met hun gezinnen, Surinamers die de onafhankelijkheid (1975) niet af- wachtten. Voor deze nieuwe stedelingen waren de oude wijken om twee redenen aantrekkelijk: hele goedkope woningen beneden de distributiegrens, wat vrije vestiging betekende en vlakbij het centrum met al zijn voorzieningen. Zo is het altijd gegaan in de geschiedenis van de steden, een werkelijkheid die door de autoriteiten vaak met tegenzin onder ogen is gezien, zo niet (deels) ontkend.

De cityvorming die voor 1940 de woon- functie in het stadscentrum had verdrongen, greep nu in genoemde wijken om zich heen. Grond en huizen waren er goedkoop, de ligging uitstekend, speculatie leidde tot leegstand en joeg de verwaarlozing op, gevolgd door sloopaanvragen. De combinatie van verwaarlozing, verdringing en nieuwe, mondige bewoners (huurders) en opkomende ideeën over basisdemocratie en inspraak bleek het juiste mengsel voor opleving van het particulier initiatief, niet in de notabele traditie, maar als protest tegen de gemeentelijke stadsvernieuwingspolitiek. Na een vijf jaar durende aanloop van bewonersacties tegen de voortschrijdende verpaupering, speculatieleegstand en oplopend achterstallig onderhoud, tegen sloop en dreigende cityvorming kwam na een klinkende verkiezingsoverwinning van de Partij van de Arbeid in 1974 de stadsvernieuwing op gang. De operatie begon onder een slecht economisch gesternte en tegen de achtergrond van de genoemde bevolkingsdynamiek die op dat moment nog niet goed werd doorzien.

Tegelijkertijd veranderde het politieke spel. De harmonie van de wederopbouw maakte plaats voor polarisatie van politieke tegenstellingen. Verkiezingsoverwinningen werden omgezet in meerderheidsbestuur. ‘Bouwen-voor-de-buurt’ werd het motto van de stadsvernieuwing. Voor welke buurt moest er nu worden gebouwd? Wie was die buurt? De oude woonwijken moesten behouden worden voor de woonfunctie, geen cityvorming, maar modernisering van de woningvoor- raad door renovatie en vervangende nieuw- bouw voor de langere inkomensklassen. De wijk Oude Westen zette de toon: ‘Nieuwbouw en vernieuwbouw moeten een woningdifferentiatie tot stand brengen, die het mogelijk maakt, dat de bevolkingssamenstelling qua leeftijdscategorieën meer overeenkomt met het gemiddelde van Rotterdam en de rehabilitatie van de wijk mag niet tot gevolg hebben, dat de huidige bewoners vanwege hun inkomen gedwongen zouden worden de wijk te verlaten. Om deze reden verdient sociale woningbouw de voorkeur.’20 Deze doelstelling is in de andere stadsvernieuwingswijken overgenomen. Geen ideale bevolkingssamenstelling dus, maar ‘een gewone wijk voor gewone mensen’, zoals het in het Oude Westen is genoemd. Er werd rond 1980 onder de noemer ‘leegloop en toeloop’ fel gedebatteerd over de demografische en sociale ontwikkelingen in de oude stadswijken. De kern was deze: de vergrijzing en het vertrek van gezinnen moesten afgeremd worden en de spreiding van gastarbeiders en hun gezinnen zou beter over de stad verdeeld moeten worden.21

Deze bij uitstek sociaal-politieke doelen kwamen binnen bereik door een bijzondere combinatie van ordening en beleid. De gemeente bekleedde zich met een centrale sturende rol die veel gelijkenis vertoonde met die van de rijksoverheid in de wederopbouw- tijd. Hoe? Door de aankoop van tienduizenden particuliere huurwoningen, een gedecentraliseerde aanpak van de planvorming door projectgroepen met een hoge graad van zeggenschap door vertegenwoordigers van bewoners – feitelijk met vetorecht bekleed – en de door de gemeente op de rijksoverheid bevochten stadsvernieuwingshuren om de nieuwe en gerenoveerde woningen betaalbaar te maken. Deze ordening werd vastgelegd in de Verordening op de Organisatie Stads- vernieuwing (VOS, 1975). Vervolgens reorganiseerde het stadsbestuur een aantal diensten om gedecentraliseerd te kunnen gaan werken in projectgroepen. Samengesteld uit gemandateerde ambtenaren en vertegenwoordigers van wijkorganen of als zodanig erkende actiegroepen stelden de projectgroepen beleids- en bestemmingsplannen op, woningbouwprogramma’s en ze hadden een invloedrijke hand in de woning- toewijzing.

Deze nieuwe ordening verving de bureaucratisch-centralistische top-down planning van de wederopbouwtijd door een gedecentraliseerde bottom-up planning waarin inspraak werkelijke medezeggenschap werd in de planvorming en -uitvoering. De essentie lag in de vestiging van een directe en open verbind- ing tussen de politiek in de vorm van een speciale raadscommissie (de Stuurgroep Stadsvernieuwing) met vergaande bevoegd- heden en de bewonersorganisaties als leden van de projectgroepen. De traditionele, sterk filterende rol van de bureaucratie tussen gemeentebestuur en bewoners werd letterlijk naar het tweede plan verwezen. Dat lot overkwam ook grondeigenaren, huisjesmelk- ers, winkeliers en woningcorporaties. Waren de corporaties traditioneel nauwelijks aanwezig in deze oude wijken, aan hun bescheiden rol als beleidsuitvoerders waren ze in de wederopbouwtijd al gewend geraakt.

In totaal zijn er in twintig jaar meer dan 40.000 particuliere huurwoningen gekocht, meest van kleine huiseigenaren die een of een paar panden in bezit hadden en onvoldoende kapitaalkrachtig waren zelf de woningen op te knappen. De aanpak werd financieel gesteund met grote bedragen voor de aangekochte woningen en gemeentelijke huursubsidies. De in 1982 aangetreden burgemeester Bram Peper sprak treffend van een welzijnsoffensief dat volgde op het welvaartsoffensief van de wederopbouw. Zonder grote financiële steun van de regering was de hele operatie overigens niet gelukt. In de Derde Nota over de Ruimtelijke Ordening (1973) werd de stedelijke crisis prominent belicht en in de jaren daarop kwamen steeds meer subsidies beschikbaar. In 1985 volgde de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing (1985), die gemeenten grote vrijheid gaf in de besteding van rijkssubsidies om de plaatselijke problemen naar plaatselijke inzichten aan te pakken.

In wezen doorbordurend op de dominante posities van de rijksoverheid en de gemeenten. In de woningbouw kwam na 1975 een tweede nieuwbouwgolf van de grond in de binnenstad, die in tegenstelling tot de voorgaande periode uitdrukkelijk een woonfunctie kreeg toebedeeld. Aan de stadsrand verrezen de nieuwe woonwijken Beverwaard, Oosterflank en Zevenkamp. Om de trek uit de stad van middengroepen een halt toe te roepen, werden daar meer eengezinswoningen in de (premie)koopsector gebouwd dan voorheen. Het contingent woningwetwoningen ging grotendeels op aan de stadsvernieuwing. Rond 1990 is de nieuwe tuinwijk Prinsen- land aangelegd. Tegen de Rotterdamse traditie in werden de bouwterreinen niet integraal opgespoten. Oude landschappelijke lijnen, sloten, kavelvormen en bestaande bebouwing werden gespaard, waardoor Prinsenland een gevarieerde wijk is geworden met een woningprogramma, dat zowel ruime etagewoningen aan brede singels als villa’s op grote kavels omvat. Prinsenland is een gidsplan geworden voor de stadsuitbreidingen in de jaren negentig, de Vinexwijken. Op de hele wereld is geen ander land waar een generatie stadswijken naar een regeringsnota is vernoemd. Van Groningen tot Middelburg zijn die opgebouwd uit een grote variatie van milieutypologieën, een tuinstadomgeving van kleine buurten door verschillende architec- ten.22

1995: een nieuwe ordening

De nieuwe stedelijke tuinwijken kwamen tot stand onder een nieuwe ordening die ongeveer tegelijkertijd voor de Ruimtelijke Ordening en de volkshuisvesting werd ingevoerd. Het ijkjaar is 1995. De Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX, 1991) bood kaarten waarop toekomstige stads- uitbreidingen waren getekend. Beleggers en projectontwikkelaars kochten daar potentiële bouwgrond, terwijl de regering de gemeenten verordonneerde daarmee terughoudend te zijn, omdat tijdens de crisis 1979-1984 tot tientallen miljoenen guldens oplopende verliezen waren geleden. De rijksoverheid ging zich beperken tot locatieprogrammering: subsidiering van grondkosten van alleen die woningbouwlocaties die in het verstedelijkingsbeleid passen. Deze subsidies werden als lumpsum verstrekt aan stedelijke agglomeraties voor de woningbouwprogramma’s tot 2005, waarbij winsten en verliezen van bouwlocaties (verdichting en uitbreiding) tussen gemeenten onderling werden verrekend.

Voor de woningbouw was intussen in de Nota Volkshuisvesting (1989) een nieuwe ordening aangekondigd: afschaffing van alle objectsubsidies, doorknippen van alle zilveren koorden (subsidies, leningen, aflossingen) tussen de rijksoverheid, de gemeenten en de woningcorporaties, verzelfstandiging van de corporaties en financiering van de woning- bouw op en door de markt. Woningcorporaties dienden voortaan voor eigen rekening en risico te bouwen en exploiteren. De nieuwe ordening werd in 1995 effectief met de operatie balansverkorting of brutering, waarbij tussen de staat en de woningcorporaties alle wederzijdse vorderingen op subsidie en terug te betalen leningen tegen elkaar werden weggestreept. Om de overgebleven individuele huursubsidie binnen de perken te houden en scheef wonen te verminderen, werden huurregimes juist strenger en de woningtoewijzing strikter.

De waarheid van 1995 was dat de door- snee corporatie op haar kernactiviteit, verhuur van sociale huurwoningen, verlies leed. Sociale huurwoningen moesten ze voortaan zelf subsidiëren waarvoor nieuw geld moest komen, dat onder meer werd gevonden in projectontwikkeling, de bouw, verhuur en verkoop van vrijesectorwoningen. Om markt- posities te verwerven deden corporaties algauw hetzelfde als doorsnee-marktpartijen: fuseren, marktgebieden afbakenen, dochter- bedrijven voor specifieke commerciële activiteiten oprichten, en ja, op verzoek van de gemeenten ook meer sociale activiteiten ondernemen als wijkcorporaties. De groei naar grote vastgoedbedrijven met vele tienduizenden woningen verdroeg zich niet meer met de verenigingsvorm, waarom ze werden omgezet naar stichtingen.

Goed beschouwd was ook deze nieuwe ordening een reactie op een crisis, namelijk die van de verzorgingsstaat die sinds de economische crisis van 1979-1984 in een permanente staat van reorganisatie terecht is gekomen. De crisis zelf had de bodem van de schatkist blootgelegd en ernstige vragen doen rijzen naar de zin, het nut en de omvang van reeksen van subsidies. De staat moest zich aanpassen aan inkomensvermindering, waardoor het vermogen tot herverdeling van inkomen slonk. Maar onderhand werd ook beseft dat de geleidelijke vergrijzing en veroudering van de bevolking meer overdrachtsinkomens zou vergen. Bij de bestaande mechanismen die nog waren afgesteld op de bevolkingsopbouw van de jaren zestig met het doorsneegezin als hoeksteen, zou dat te duur worden. Sindsdien worden deze mechanismes van toedeling periodiek aangepast aan de veranderende bevolkingsstructuur: minder en vaak lagere uitkeringen per huishouding. Een recente verandering betrof het optrekken van de pensioenleeftijd.

Het opkomende neoliberalisme leverde de politieke redengeving: de goed opgeleide en redelijk welvarende Nederlandse burger diende voortaan zelf verantwoordelijkheid te nemen voor zijn woonsituatie. Financiële afhankelijkheid van de overheid moest een uitzondering worden en de herverdeling van inkomens door de staat moest veel efficiënter, alleen daar waar dat echt nodig was. De volkshuisvesting leverde daarvoor (ook) de nodige argumenten. Al uit de eerste studie ‘Profijt van de Overheid’ door het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP, 1977) bleek dat veel gesubsidieerde sociale huurwoningen werden bewoond door huurders die daarin op grond van hun inkomen niet thuishoorden, later betiteld als ‘scheef wonen’.23

De nieuwe ordening van 1995 heeft de dominantie van de zeggenschap over investeringen weer teruggebracht naar de particuliere sector met zijn vele geledingen, maar vooral bij grootschalige projectontwikkelaars én grote woningcorporaties. De privatisering van de volkshuisvesting kreeg gestalte in de woningbouwprogramma’s van de Vinexwijken (Carnisselande, Nesselande in Rotterdam, nieuwe wijken in Berkel en Roden- rijs en Bergschenhoek) met een programma tot circa 70% eengezinskoopwoningen en 25% sociale huurwoningen. In institutioneel- bureaucratische termen is binnen de gemeente de zeggenschap verhuisd van de Dienst van Stedenbouw & Volkshuisvesting naar het Ontwikkelingsbedrijf, het voormalige grondbedrijf. Stadsontwikkeling werd weer een onderneming.

Mede als gevolg van de nieuwe ordening van 1995 onderging de stadsvernieuwing grote wijzigingen: centralisatie door afschaffing van de Wet op de stads- en dorps- vernieuwing en afschaffing van het medezeggenschaps- en projectgroepenmodel van 1975. De centralisatie, overheveling van zeggenschap van de gemeenten naar de rijksover- heid als middel tot besparing op subsidies, resulteerde in een nieuwe woningprogrammering. Den Haag stuurde aan op herdifferentiatie van de woningvoorraad naar financieringscategorie: de bouw van duurdere huur- woningen en (sociale) koopwoningen in de oude en naoorlogse wijken, maar nu voor een ander sociaal-demografisch doel: het tegen- gaan van sociaal-ruimtelijke segregatie. Binnen de stad was de oorspronkelijke project- groepenstructuur al enigszins verwaterd door toetreding van de woningcorporaties aan wie de aangekochte en gerenoveerde huurwoningen in beheer waren overgedaan. Door de afschaffing van objectsubsidies – ook de gemeentelijke objectsubsidie op gerenoveerde woningen – en de verzelfstandiging van de woningcorporaties en het Gemeen- telijk Woningbedrijf, ontstonden nieuwe ver- houdingen in de zeggenschap over de woning- bouwprogrammering en planning, waarop het projectgroepenmodel niet was toegesneden.

Daarbij was rond 1990 door de beweging ‘vernieuwing van de stadsvernieuwing’ het beleid in de wijken verbreed van woningbouw- programmering tot een stelsel van economische, sociale en culturele projecten. De bevolkingssamenstelling was sterk gewijzigd door de rond 1980 begonnen gezinshereniging van gastarbeiders, de structurele werk- loosheid onder de bewoners was hoog en er werd nog steeds veel verhuisd. Voor gemeenschapsvorming bleek dus meer nodig dan betere woningen. Anderzijds waren er ook de eerste tekenen van opleving van de wijken rond het stadscentrum als aantrekkelijk woongebied voor hoger opgeleide jongeren. In de loop der jaren is over oude stads- wijken, vooral in Rotterdam-Zuid, een programma tot bevordering van maatschappelijke participatie (scholing, werk, sociale cohesie) uitgegoten. Een greep uit de lijst van bijna dertig projecten voor Oud-Charlois illustreert de opeenhoping van problemen: Preventief programma jeugdkansenzone, Jon- gerenwerk, Jeugd en veilig Jongerenjaar, Norm jeugd op Zuid, Uitbreiding voorschoolplekken, Schoolmaatschappelijk werk voorschoolse periode, Aanstelling toezichthouders op VO- scholen.24 Het programma moest van Charlois een ‘Krachtwijk’ maken, zoals het korte tijd is genoemd en was een voorbode van het latere Nationaal Programma Rotterdam-Zuid (2013) dat de verbetering van 35.000 woningen en de bouw van middeldure (koop)woningen omvat. Overheden, woningcorporaties, onder- wijs- en zorginstellingen en bedrijfsleven werken in het Nationale Programma samen om de sociale problemen van een aantal achterstandswijken te bestrijden.

‘De goed opgeleide en redelijk welvarende Nederlandse burger’ vormde dan wel de grondslag voor de ordening van 1995, maar woont vooral buiten de stad zoals tabel 1 uitwijst. In Rotterdam en de andere grote(re) steden wonen sinds jaar en dag relatief veel slecht opgeleide en onwelvarende Nederlanders en Medelanders, geconcentreerd in oude en vroegnaoorlogse woonwijken. De inkomens van Rotterdamse huishoudens lagen in 2009 zo’n 15% onder het Nederlandse gemiddelde; in Amsterdam had toen 64% van de huishoudens een inkomen uit loon of winst, in Rotterdam slechts 48%. Ook de aard van de beroepen en kansen op de arbeidsmarkt blijven naar niveau structureel achter bij die van Amsterdam en Nederland.25

Stad in transitie

Onmiskenbaar is Rotterdam door de stads- vernieuwing en door het Vinexbeleid een aantrekkelijker woonstad geworden. De Kop van Zuid is onder dit regime gebouwd. Deze eerste grote herstructurering van in onbruik geraakte haven- en industrieterreinen is gevolgd door onder meer de Müllerpier en de Lloydpier. Net zoals bij oudere herstructureringsprojecten onder het stadsvernieuwingsregime, zoals de Dokhaven en de Katendrechtse havens, zijn daarmee flinke subsidies gemoeid. In 2011 publiceerde de gemeente de structuurvisie Stadshavens waarin het programma van inbreiding wordt voortgezet. De verbreding van de programmadoelen is in Engelstalige begrippen verpakt: re-inventing deltatechnology, floating communities, sustainable mobility, die willen zeggen dat de Ruimtelijke Orden- ing zo niet ondergeschikt, dan in elk geval dienstbaar is aan sociaal-economische herstructurering van de stedelijke economie. Ondertussen was er echter weer een nieuwe crisis uitgebroken, de kredietcrisis van 2008, die opnieuw resulteerde in veranderingen in de ordening van zeggenschap en bevoegdheden. Het project Stadshavens werd voor de eerste fase van de Crisis- en herstel- wet aangewezen als gebied waar kan worden geëxperimenteerd met de regelgeving, voornamelijk kortere procedures en grotere speelruimte om milieuregels en gebieds- ontwikkeling op elkaar af te stemmen. Een voorbeeld is de herontwikkeling van een van de torens aan het Marconiplein tot Rotterdam Science Tower, een complex van laboratoria (Lab Hotel) en onderwijs. Ook dergelijke projecten worden met subsidies – nu c-investeringen geheten – ondersteund.

In voormalige stadsvernieuwingswijken zijn na 2000 de oudste renovatiecomplexen opnieuw aangepakt en vervangen, als het even kon door koopwoningen. Daarnaast zijn met een tweeledig doel sociale huurwoningen verkocht: als middel tot inperking van segregatie en als inkomstenbron voor corporaties om nieuwe sociale huurwoningen te subsidiëren. Gelet op de inkomensverhoudingen was dat een moeizame operatie, maar er zijn succesvolle particuliere ontwikkelingsprojecten met intensieve participatieplanning zoals Le Medi (142) in de wijk Bospolder. In Croos- wijk kwam na moeizaam overleg en weer- stand een gezamenlijk project van de woning- bouwcorporaties Com.Wonen, Woonbron en de aannemer-projectontwikkelaar ERA-Bouw en toekomstige woningeigenaren die bereid bleken investeringsrisico’s te lopen.26 Co-creatie wordt dat type van gezamenlijke investeringen genoemd. Het betreft in het algemeen kleinere projecten van enige tientallen woningen. Collectief particulier opdrachtgeverschap (CPO), omgeven met het nodige deskundigenadvies, is een van de opgekomen variant- en van samenwerking. Het venijn van menig project schuilt nog steeds in de hoogte van de huur. In het wijkje Wielewaal (41), een complex noodwoningen van vlak na de Tweede Wereldoorlog, zijn achtereenvolgende akkoorden tussen de bewonersorganisatie en de corporatie Woonstad Rotterdam, onder meer over het plan Van en voor de Wielewaalers opgeblazen. Wat de Wielewaalers dwars zat was de ordening die verhinderde dat de gemeente zou opdraaien voor de kosten van de buitenruimte en de verkeersinfrastructuur waardoor de huur laag zou blijven.

Anno 2015 zijn de praktijken van woningontwikkeling, stadsuitbreiding en stads- vernieuwing een stuk gevarieerder dan een kwart eeuw eerder. Dat past ook bij een ordening waarin particulier initiatief het voor- touw heeft en de overheid een toetsende, coördinerende en ondersteunende rol vervult.

Ook financieel ondersteunend, maar dan moeten de doelen van de projecten toch uit- stijgen boven louter woningvoorziening. Het zal lastig blijven om te investeren in een omgeving die getekend wordt door sociale achterstanden. Dat drukt op de waardevastheid. Bijzondere projecten willen met steun soms wel van de grond komen. In 2006 kocht de BV Hofbogen het viaduct (een rijksmonument) van de Hofpleinspoorlijn. In de BV participeren drie woningcorporaties en een particuliere projectontwikkelaar. De spoorlijn zelf wordt naar het voorbeeld van New York in een groen lint omgetoverd.

De kredietcrisis heeft ten slotte een crisis onder een aantal woningcorporaties aan het licht gebracht. Corporaties die tot over hun oren waren gefinancierd met vreemd vermogen dat vervolgens via derivatenconstructies tegen rentestijging was ingedekt, dat was tot daaraan toe. Malversaties (met financiering, koopconstructies) en extreme uitgaven die ver naast de hoofddoelen van de volkshuisvesting lagen, zoals de aankoop en renovatie van het s.s. Rotterdam, hebben in 2015 geleid tot beperking van de activiteiten woningcorpora- ties tot de historische kern: de verhuur van sociale huurwoningen. Ook is het gedaan met de soms uitbundige besteding van middelen aan investeringen in bijvoorbeeld de bouw van scholen of ondersteuning van dagmarkten. Dat laat onverlet dat veel corporaties uit de stadsvernieuwingsperiode en daarna een erfenis met zich meedragen van bedrijfsruimten en zogenaamd maatschappelijk vastgoed. De manier waarop zij met dat bezit omgaan, kan effect hebben op de leefbaarheid van de wijken waar zij hun woningen vrijwel als monopolist verhuren en – steeds meer – ook verkopen. Niet alleen is er een (voorlopig?) einde gemaakt aan de opmars van de woning- corporatie als commerciële vastgoedonderneming, ook een terugkeer van de woningcorporatie als particulier initiatief van betrokken burgers lijkt verder weg dan ooit. In het actuele politieke klimaat is ordeningsbeleid als principieel afsprakenstelsel ingeruild voor pragmatisch handelen.

Noten

1. L.J.C.J. van Ravesteyn, ‘’n Rotterdamsch tuindorp’, Rotterdamsch Jaarboekje, 1920, 103-103, 100.
2. L.A. de Klerk, Particuliere plannen, denkbeelden en initiatieven van de stedelijke elite inzake de volkswoningbouw en de stedebouw in Rotterdam, 1860-1950, Rotterdam, NAi Uitgevers, 1998, 121-124.
3. L.A. de Klerk, De modernisering van de stad 1850-1914, De opkomst van de planmatige stadsontwikkeling in Nederland, Rotterdam, NAi Uitgevers, 2008.
4. L.A. de Klerk, P. van de Laar, H. Moscoviter, G.J. de Jongh, havenbouwer en stadsontwikkelaar in Rotterdam. Bussum, Uitgeverij THOTH, 2008.
5. Handelingen Raad, Verz. 1883, Volgnr. 17d, 24.
6. L.A. de Klerk, ‘Mooi werk’, Geschiedenis van de Maat- schappij voor Volkswoningen, Rotterdam 1909-1999. Rotterdam, Uitgeverij 010, 1999, 13-14.
7. De Klerk, 1998, a.w. 101.
8. L.J.C.J. van Ravesteyn, Rotterdam in de negentiende eeuw; de ontwikkeling der stad, Rotterdam, W. Zwagers, 1924, 135.
9. Idem 225.
10. Zie ook P. van de Laar, Stad van formaat. Geschiedenis van Rotterdam in de negentiende en twintigste eeuw, Zwolle, Waanders, 2000, 265-273.
11. De Woningwet 1902-1929. Gedenkboek samengesteld t.g.v. de Tentoonstelling te Amsterdam 18-27 October 1930 bij het 121⁄2-jarig bestaan van het Nederlandsch Instituut voor Volkshuisvesting en Stedebouw, Amster- dam: NIVS, 143.
12. De Klerk, 1999, a.w., 62.
13. Idem, 57.
14. M. Kuipers, Bouwen in beton. Experimenten in de volkshuisvesting voor 1940, ’s-Gravenhage, 1987, Staatsuit- geverij, 104 e.v..
15. W.P. van Brakel, Rotterdam sedert 1867, Rotterdam, Dienst van Volkshuisvesting, 1972, C bijlage 2a.
16. C. Wagenaar, Welvaartsstad in wording; de wederopbouw van Rotterdam 1940-1952, Rotterdam, NAi Uitge- vers, 1992.
17. De Klerk, 1998, a.w. 231-248. Het plan libre is een uitvinding van Le Corbusier. De architect van de Van Nellefabriek was Leen van der Vlugt.
18. Zie P. van Schilfgaarde, De wederopbouw van Rotterdam. Stedelijke herverkaveling in de praktijk. ’s-Graven- hage, VUGA Uitgeverij, 1987. Nog in mei 1940 zijn alle puin en alle fundering collectief onteigend door de regering.
19. W. van Tijen, Maaskant en Brinkman & Van den Broek, Woonmogelijkheden in het nieuwe Rotterdam, Rotter- dam, W.L. & J. Brusse, 1941.
20. ‘Randvoorwaarden stadsvernieuwing Projectgroep Oude Westen’, Gemeenteblad 1976.
21. In 2016 dient eraan herinnerd te worden dat onder meer het gemeentebestuur enorm in zijn maag zat met een mislukte poging tot spreidingsbeleid uit 1974, toen een besluit daartoe (maximaal 5 procent per wijk) meteen door de Kroon werd vernietigd.
22. A. Reijndorp, e.a., Buitenwijk. Stedelijkheid op afstand, Rotterdam, NAi Uitgevers, 1998.
23. J.M.M. Ritzen e.a., Profijt van de overheid; de verdeling van overheidsuitgaven voor volkshuisvesting en onder- wijs, Den Haag, Sociaal-Cultureel Planbureau, 1975.
24. WWI: Actieprogramma 2008-2009, Krachtwijk Oud-Zuid Charlois: Deelgemeente Charlois. Rotterdam: Gemeen- te Rotterdam, Deelgemeente Charlois, Com.Wonen, Vestia, De Nieuwe Unie (Woonstad Rotterdam), Rotter- dam 2008.
25. Gemeente Rotterdam, Feitenkaart, inkomensgegevens op deelgemeente- en buurtniveau 2006, Rotterdam, Centrum voor Onderzoek en Statistiek, 2009.
26. Kees de Graaf, In beton gegoten – kroniek van een bouwbedrijf. 45 jaar werken aan wederopbouw, volkshuisvesting en stedelijke vernieuwing, Bussum, Uitgeverij THOTH, 2009; ‘Era-Bouwmethode’, in: Cement, 17(1965)20, 539; J. Habraken, De dragers en de men- sen. Het einde van de massawoningbouw, Amsterdam, Scheltema en Holkema, 1961; idem, ‘De twee gezichten van het fabrieksmatig bouwen’, in: Bouw, 1963, 18, 447-448; ‘ERA-woningen: Nieuw systeem start in Alexanderpolder Rotterdam’, in: Industrieel Bouwen, 1(1964)2, 87-88; studie Wessel van Geffen Architecten.